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18 octobre 2013 5 18 /10 /octobre /2013 16:44

« Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué. » proverbe shadok.

Bonne nouvelle, la simplification devient un objectif politique.

Le 17 Juillet 2013, les plus hautes autorités de l’Etat ont annoncé à grands coups de trompettes après la réunion du « Comité interministériel de modernisation de l’action publique» (rien que ça !), , la mise en œuvre de 200 mesures (pas moins,) qualifiées du nom ronflant de » choc de simplification. »

Les communicants qui croissent et prolifèrent dans les allées du pouvoir sont formidables : Rien n’est trop beau pour séduire le chaland que de le persuader qu’on peut faire simple quand, jour après jour, les relations des citoyens avec leurs administrations deviennent plus difficiles du fait de la sophistication croissante des normes et des réglementations. Mais le concept est beau comme la Romaine ; alors allons y pour « le choc» qui fera bling-bling au journal de vingt heures et qui réveillera un bref instant, l’opinion publique écrasée par la chaleur de l’été.

Bien entendu, la Sécu qui couvre la population du berceau à la tombe et qui nécessite pour dispenser ses bienfaits, un socle minimal de bureaucratie de bon aloi, est concernée par ce combat homérique contre la complexité. Cette dernière peut en effet s’apparenter à un mur propre à empêcher l’accès au droit des populations les plus modestes qui ont le malheur de ne pas avoir réussi le concours de l’agrégation de droit social. Quelle erreur !)

Au rayon Santé social, 13 mesures sont prévues : on se gardera de les citer toutes pour ne pas lasser le lecteur, car elles n’entraineront pas de bouleversement dans les rapports entre les assurés et la Sécu. Néanmoins certaines si elles sont menées à bien, devraient constituer une amélioration notable, telle que la déclaration unique d’un décès aux organismes sociaux, la fourniture unique d’un RIB à ces derniers, l’exonération de la déclaration de grossesse par la femme enceinte qui sera réalisée directement par le professionnel de santé à la CAF et à la CPAM.

Du côté des entreprises, on se gardera d’oublier la déclaration sociale nominative qui devrait permettre à partir de 2016 de remplacer l’ensemble des déclarations sociales nominatives existantes par un système de déclaration unique et dématérialisé et le développement des services en ligne par les organismes de recouvrement des cotisations sociales. (On peut toujours rêver sur le délai du fait de la difficulté technique du sujet.)

La sécu est bonne mère, mais elle est compliquée, c’est là son moindre défaut.

Mais l’ensemble des mesures de simplification mises en chantier, ne saurait constituer une révolution copernicienne dans le monde de la Sécu.. Celle-ci continuera à gérer un ensemble de lois, de décrets et d’arrêtés qui nécessite la publication annuelle d’un Dalloz de 3300 pages au format 19,5cm./13,4cm. Pour mémoire, l’édition de 1986 se limitait à 1980 pages au format 15cm/10cm et comprenait en sus, le code de la mutualité et de la mutualité sociale agricole. Cette augmentation de volume de cette publication en forme de petit livre rouge, constitue le meilleur indicateur de la prégnance croissante de l’Etat Providence, quoiqu’en disent les détracteurs de nos gouvernants chaque fois qu’ils tentent de lettre en œuvre un plan d’économies.

On ne peut résumer le code de la Sécu en quelques lignes, mais quelques chapitres constituent des morceaux de bravoure en termes de complexité. Je n’en citerai que certains que seuls les spécialistes peuvent décoder :

  • L’organisation de la Sécu qui est une dans son principe, mais se décline en de multiples régimes et organisations qui fait penser parfois aux républiques des Balkans d’avant 1914 (sans toutefois les kalachnikov.) Malheur à celui qui change de régime ou de caisse. Il doit se confronter souvent au douloureux problème des mutations source de perturbation dans la gestion de son dossier famille ou maladie.
  • La compensation démographique, expression la plus noble de la Solidatrité entre les régimes jeunes et les plus âgés, mais dont les mécanismes sont d’une telle complexité qu’ils font l’objet de rapports publics à intervalles réguliers sans que le mode de calcul soit beaucoup plus clair.
  • La coordination des pensions entre les régimes (général et alignés) et les régimes spéciaux dont la fonction publique, pour les agents de ces derniers qui n’ont pas eu une carrière suffisante pour disposer d’un droit propre dans ces dits régime.
  • Le régime de financement du Fonds de Solidarité vieillesse chargé de financer les avantages solidaires des régimes de retraite. Il est alimenté pa rhuit impôts, taxes et contributions diverse,s sans parvenir à éviter un déficit de d’environ 4 milliards d’euros en 2012 au grand dam de la Cour des Comptes.
  • Le mécanisme des participations forfaitaires et des franchises en assurance maladie qui fait que peu d’assurés peuvent lire leur décompte d’assurance maladie sans demander des explication par téléphone à leur caisse quand ils croient déceler une erreur.
  • La diversité des plafonds de ressource des minimas sociaux qui malgré toutes les brillantes analyses de plusieurs hauts fonctionnaires est demeurée en l’état.
  • Le mode de détermination du Salaire Annuel Moyen pour le calcul de la pension de vieillesse qui rend très difficile son calcul par l’assuré moyen..
  • Les conditions de détermination des pensions de réversion qui sont scandaleusement variables d’un régime à l’autre.
  • Le mode de calcul des diverses allocations logement. (Allocation logement et aide personnalisée au logement.) qui rend tout recours très difficile.
  • La réglementation des prestations familiales qui contraint les agents des Caisses d’allocations familiales à maîtriser environ 1800 règles de droit aux diverses prestations pour lesquelles le critère ressources est croissant. Etc.

On mesure depuis 27 ans, le chemin parcouru dans l’accumulation et l’enchevêtrement des règles de droit que les assurés, les professionnels de santé et du social ainsi que les entreprises doivent digérer pour saisir l’ensemble des droits dont ils peuvent bénéficier et obligations qui pèsent sur eux. Heureusement les agents d’accueil au guichet des caisses sont là pour jouer les exégètes d’un code qui s’apparente pour beaucoup à un grimoire composé de formules magiques incompréhensibles. Même ceux qui savent bien lire en perdent leur latin qu’ils ne connaissent plus depuis longtemps. Et peu d’entre eux disposent de la pierre de Rosette « Sécu » pour décrypter des textes qui s’apparentent à des hiéroglyphes

Pourquoi cette complexification croissante de « la sécu » malgré la bonne volonté de nos gouvernants ?

Il y a au moins cinq raisons pour expliquer cette marche irrésistible de la Sécu vers les sommets de la complexité, (même si par rapport au code de la construction et de l’habitation, et celui qui régit le travail, il y a la même différence qu’entre les sommets des Alpes et ceux de l’Himalaya.) quatre d’entre elles sont fort sérieuses.

Depuis plus de 25 ans, les droits sociaux ont été élargis à des clientèles de plus en plus ciblées, (RMI, RSA, CMU, CMU-C, généralisation des allocations logements, etc. Il est donc naturel que des règles nouvelles se soient imposées, en précisant de façon stricte les conditions d’accès et notamment de ressources.

Dans le même temps, les difficultés économiques et financières ont justifié des mesures de durcissement des règles de droit pour le plus grand nombre. La branche Retraite avec le plan Balladur de 1993, la réforme Fillon de 2003 et celle de Mr Sarkozy de 2010 a été particulièrement touchée par des aménagements restrictifs qui ont durci et compliqué la règlementation sur les pensions. Et l’actuelle réforme en cours de votation, même si elle prévoit quelques aménagements favorables aux assurés, ne rendra pas la réglementation plus simple, même avec la mise en chantier de la demande de retraite unique. (Enfin !)

Depuis 1995 et les ordonnances Juppé, ont consacré un examen annuel des lois de financement de la Sécurité sociale. Alors que les grandes réformes de la Sécu (1945,1967 et 1995 se sont faites par voie d’ordonnances, l’examen annuel sourcilleux par les députés et sénateurs qui peuvent exercer leur droit d’amendement introduit une complexité croissante dans la législation sociale. Il n’y a plus un seul architecte (le gouvernement), mais 577 à l’Assemblée Nationale pour construire la maison Sécu. Et le Sénat veille au grain pour apporter sa contribution à la Sécu compliquée.

L’extraordinaire progression des nouvelles technologies de l’information depuis trente ans a rendu possible la mise en œuvre pratique des innovations législatives et réglementaires qui n’auraient pu être conçues sans ces avancées. Le répertoire national commun de protection sociale qui permet de connaître les droits d’un assuré quels que soient les régimes et l’information retraite inter-régimes des assurés, piloté par le Gip inforetraite en sont un bon exemple. Les systèmes d’information sont faits pour gérer la complexité et ils le font bien.

Mais à côté de ces quatre causes, je vous en propose une apparemment moins sérieuse, mais qui pèse lourdement dans l’accroissement de la complexité de la Sécu.

Les conseillers des princes qui nous gouvernent regorgent d’intelligence. Ils en ont peut-être même un peu trop. Ils n’ont pas leur pareil pour proposer l’idée politiquement porteuse et peu coûteuse, ou la mesure d’économie qui n’est pas ressentie comme telle par l’assuré. Ainsi, Les allocataires des CAF n’ont jamais ressenti comme pénalisante la réforme des dates d’effet des faits générateurs pour le versement des prestations familiales. (droit le mois qui suit l’événement au lieu du mois de survenance.) Il s’agissait pourtant et il s’agit encore d’une vraie économie, à leur détriment.

Dans le même fil, l’indice de revalorisation des carrières sur l’évolution des prix et non plus des salaires, modifié en 1993, i contribue à la baisse du montant moyen du salaire annuel moyen qui sert à la détermination de la pension de vieillesse de base des régimes vieillesse du secteur privé..

On ne peut qu’admirer en fin de compte, le savoir faire des hauts fonctionnaires de la direction de la sécurité sociale et de ceux de la direction du budget. Grâce à eux cette impressionnante tuyauterie mise en place au fil des ans pour mettre sous assistance sociale des pans entiers de la société française à la demande constante des pouvoirs publics, dans un environnement financier contraint, n'a pas encore explosé, malgré les dettes qu’elle génère.

C’est pourquoi le gouvernement qui souhaiterait limiter la complexité de la législation devrait s’attacher à recruter des conseillers techniques au Q.I. limité à 100, de façon à éviter de voir monter des systèmes trop alambiqués ! Or, par essence, l’Ecole nationale d’administration ne fournit aux administrations centrales, aux corps d’inspection de l’Etat et aux cabinets ministériels que des génie ! Encore que certains vous diront que c’est très compliqué de faire simple et que le recours à des gens très intelligents est absolument nécessaire pour s’orienter dans cette voie.

Conclusion : au fond, à la sécu nous aimons aussi la complexité.

Mais pour finir, nous, agents de la sécu, du directeur au technicien de base et à l’agent de base, la complexité, nous l’apprécions, parce qu’elle est notre raison d’être. Comment justifier l'existence des bureaucraties sociales qui nous font vivre sans elle. Nous sommes trop heureux d’accueillir le public qui vient au guichet d'accueil pour tenter d'obtenir des droits qu'il ne peut obtenir, sans la traduction des experts que nous sommes.

La complexité, nous aimons ça. Elle nous fait vivre. Elle est la garantie de notre emploi.
Que celui qui n'a jamais rédigé avec gourmandise une note de service à ses agents de la direction des prestations, suite à une longue circulaire de la caisse nationale, qui faisait elle-même suite à un décret pris en application de la loi , me jette la première pierre. Nous pestons contre les consignes des Caisses nationales qui tombent sur les caisses de base comme les obus sur Gravelotte, mais nous nous dépêchons d’en faire l’exégèse pour nos collaborateurs qui eux même devront la transmettre aux assurés sociaux…Dans quel état ?

Et puis, la simplicité n'a pas toujours une physionomie très sympathique. A part quelques fanatiques qui souhaiterait le retour de la formule si lapidaire de l'ancien code pénal: « tout condamné à mort aura la tête tranchée? » Qui voudrait remplacer l'impressionnante liste de procédures et de sanctions administratives et pénales de toute nature qui figure dans le code de la S.S. pout traquer la fraude par la formule : « tout fraudeur aux prestations sociales sera exposé au pilori en place de Grèves ?»

La simplicité peut être rude et injuste à l'inverse d'une complexité plus subtile à comprendre, mais plus civilisée dans sa quête d'efficacité, voire d'efficience (indispensable à placer quand on parle de la Sécu) voire de justice.

C'est pourquoi si le choc de simplification à la Sécu fait un flop, malgré la mise en place d’impressionnants dispositifs techniques, dans un monde toujours plus complexe, avec des publics et des attentes toujours plus diversifiés, ce ne sera peut- être pas si grave. Alors faisons nous à cette idée dessinée naguère avec tant de talent par Sempé : « rien n’est simple, tout se complique. »

Frédéric Buffin le 18 Octobre 2013.

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